Перейти на полную версию сайта

Прямое участие граждан в градостроительных решениях: мнения, меры и возможности.

Указ президента Российской Федерации от 07.05.2018 под названием «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.» содержал наряду с прочими и положение, касающееся возможности прямого участия граждан в вопросах строительства. «Правительством РФ при разработке национального проекта в сфере жилья и городской среды исходить из того, что в 2024 г. необходимо обеспечить создание механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды; увеличение доли граждан, принимающих участие в решении вопросов развития городской среды, до 30 процентов».

Сам по себе опыт прямого участия граждан в градостроительной политике в наши дни приобретает всё большую актуальность. Она иллюстрируется в том числе и недавней попыткой российских властей провести очередную регуляцию процедуры прямого участия граждан РФ в обсуждении процессов и конкретных градостроительства: законопроект правительства РФ от 21.10.2017 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в целях расширения возможностей участия граждан в принятии решений в области градостроительной деятельности)» показал стремление властей к диалогу с обществом по данному вопросу. В рамках данного законопроекта большой упор делался на виртуализацию обсуждения градостроительных вопросов гражданами – предложения, замечания и мысли граждан, касающиеся выносимого на обсуждение проекта могут вноситься посредством использования Интернета. При этом сохраняются и традиционные, письменные формы обращения.

Проект вызвал определенную реакцию в СМИ: так, например, обозреватель Новой Газеты Б.Вишневский расценил законопроект как «фактическую отмену публичных слушаний и замену их «общественным обсуждением» в Интернете». Основной мотив критических заметок Вишневского строится вокруг реформы платформенной парадигмы гражданской инициативы в обсуждении вопросов строительства – теперь такая парадигма должна зиждиться на комплексной виртуально-реальной основе. Вишневский увязывает перенос площадки для дискуссий в виртуальное пространство с падением качества пресловутых дискуссий. По его мнению, реформа в области публичных слушаний приведёт к невозможности заинтересованных в обсуждении лиц публично и последовательно убеждать аудиторию в своей правоте и опровергать аргументы оппонентов. Вишневский учитывает экономность нововведений с точки зрения временных затрат на обсуждение проектов градостроительства, но отмечает, что в этом вопросе приоритетную выгоду получит власть, а не общество. Главной проблемой слушаний обозревать справедливо называет рекомендательный, а не обязательный характер. Действительно, пункт 4 части 13ой статьи 5ой в законопроекте фактически сообщает что право ранжирования замечаний участников слушаний на «целесообразные» и «нецелесообразные» при их учёте остаётся за организатором общественных обсуждений. А вторая часть документа и вовсе направлена на целенаправленное искоренение формулировки «публичные слушания» и замены её на «общественные обсуждения» в рамках всего правового сегмента, касающегося вопроса прямого участия граждан в обсуждении вопросов градостроительства.

Что же касается критики Вишневского, направленной на виртуализацию процесса гражданского участия, то она представляется куда менее однозначной. На сегодняшний день сеть Интернет во всём многообразии платформ взаимодействия физических и юридических лиц (форумов, социальных сетей и т.п.), которые могут быть использованы для организации обсуждения вопросов является оптимальной платформой для подобных гражданских инициатив при учёте особенностей регистрации и идентификации участников обсуждения (данные особенности, в целом, учтены в законопроекте). Ход дискуссии в сетевом пространстве безусловно менее подвержен жёсткой регламентации и обладает большей мобильностью. Однако наличие в рамках дискуссии определенного свода правил, способного быть заданным самими участниками дискуссии на предварительном собрании способно нивелировать ту невозможность полной аргументации и убеждения, о которой пишет обозреватель «Новой газеты». На практике модерация виртуальных площадок, которая может осуществляться не только с подачи местных чиновников, но и по общественной гражданской инициативе способна обеспечить удаление из обсуждения любого участника, нарушающего ход дискуссии.  Вишневский делает упор и на вероятность использования застройщиком или властями некой «проплаченной массовки». Причём автор указывает и на возможное создание властями виртуальной «массовки» за счёт наличия у них доступа к адресным базам данных граждан. Опасения не беспочвенны, да и опираются на вполне реальные экономические возможности властных структур и застройщиков. Но в то же самое время в свете законопроекта, утверждающего массовость и общедоступность гражданских обсуждений подобные утверждения носят конспирологический характер. Пока рано говорить об откровенно лоббистской природе данного законопроекта. Его уязвимости должны обозначить наиболее остро нуждающиеся в дальнейшей проработке аспекты взаимодействия власти и гражданского общества в вопросах градостроительства.

В то же самое время примером реакции на законопроект в рамках политической среды РФ могут послужить слова члена Центрального совета «Справедливой России» О.А. Нилова. Особое внимание он акцентирует на публичности процедуры обсуждения. Также важным аспектом Нилов считает процедуру голосования, которая не должна быть односложной. «Народ должен знать, кто как проголосовал, то есть, участники, там их может быть 500-600 человек, которые принимали личное участие, они голосуют, все остальные голосуют по Интернету, но там не должно быть такое: за, против и все. Поименно, вот что мы предлагаем. Дайте возможность людям высказаться.» Слова депутата иллюстрируют стремление придать законопроекту определенный ореол «народности», в этом смысле можно выявить у него понимание значимости как можно более массового диалога между властью и обществом в подобных вопросах, имеющих принципиальное значение в рамках повседневной жизни.

Меры обсуждаемой выше законодательной инициативы, которая в итоге была одобрена Президентом РФ и принята показывают стремление властей привнести в вопрос участия граждан в обсуждении вопросов градостроительства элемента массовости. Закон в своей ориентации на широкое использование сети Интернет и предоставлении условий для её использования тем участникам обсуждения, которые не имеют выхода в него носит также и утилитарный характер, создавая при этом и репутацию технологической прогрессивности выстраивания государственно-общественных отношений в плане прямого участия граждан в градостроительных решениях. В то же самое время перспективы развития данной формы гражданской инициативы, как и степень её массовости и открытости в настоящее время не могут быть охарактеризованы исключительно через призму юридической сферы. Не меньшую важность представляет и вопрос компетентности представителей гражданского общества в обсуждении тех или иных строительных проектов, их способность к кооперации – не только кооперации социальной, направленной на проявление гражданской инициативы, важна так же и их экономическая кооперация, определяющая их возможность влиять на появление и развитие жилищных проектов и локальное улучшение жилищных условий не только путём голосования на подобных мероприятиях, но и путём создания и предложения собственных проектов, нацеленных на повышение комфорта жилищных условий.

Наряду с юридической сферой, дискуссия о различных сторонах вопроса прямого участия граждан в градостроительстве уже давно и прочно закрепилась в сфере научной. Текущее десятилетие XXI в. ознаменовалось рядом материалов различного вида, в которых центром проблематики данного вопроса может выступать правовой, социальный, урбанистический и другие подобные аспекты. Примером рассмотрения вопроса в правовом ключе может послужить статья «Правовое значение публичных слушаний в области градостроительной деятельности» С.А. Бурмистровой от 2013 г. В ней исследователь указывает на формулировки, определяющие понятие «публичные слушания» в различных законопроектах. Эти формулировки указывают на половинчатую природу слушаний как института волеизъявления местного населения: решения населения, принимаемые на слушаниях, носят рекомендательный характер и должны быть лишь учтены органами местного самоуправления, результаты не имеют силы правового акта. В своём полном выражении процедура публичных слушаний означает участие населения в принятие решений, предоставление возможности подачи критики и замечаний, но она не является формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Авторский вывод о необходимости поиска консенсуса между органами местного самоуправления и населением является логичным завершением рассмотрения процедуры публичных слушаний во всей её неполноценности как реально функционирующего органа местного самоуправления.

В другой, более современной статье от 2015 г. «Практика применения института публичных слушаний в градорегулировании» М.Д. Сафаровой, также посвященной правовому аспекту внимание уделяется мерам практической реализации публичных слушаний, её нормативно-правовому обеспечению. Так, например, автор обращает внимание на необходимость создания отдельного самостоятельного блока специализированных нормативных правовых актов местного самоуправления для регулирования публичных слушаний. Отмечается и неприятная для народовластия тенденция, касающаяся состава Комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки, являющейся организацией, уполномоченной на подготовку и организацию публичных слушаний. Из-за отсутствия в большинстве российских городов отдельных правовых норм по регуляции состава комиссии он определяется главой местной администрации. Авторский анализ постановлений местных глав администраций об утверждении состава Комиссии показал, что по состоянию на 2015 г. только в 27 процентах городов численностью свыше 500 тыс. человек в комиссию были включены простые граждане представители научного и архитектурного сообществ, общественных организаций. В то же самое время в 19 процентах этих городов в состав комиссии входили исключительно чиновники, депутаты и представители бизнеса. С одной стороны, автор справедливо указывает на нарушение баланса частных и публичных интересов в работе комиссии при включении в её состав представителей бизнеса и невключении представителей общественных организаций. Однако в подобных действиях локальных администраций прослеживается простая логика рынка: усилить степень влияния на разработку и реализацию тех или иных градостроительных проектов держателей крупного капитала при активном посредничестве провластных структур выгодно, ведь по мере обеспечения таким людям власти обеспечивается и их желание употребить капитал на развитие предлагаемого на обсуждение проекта. И если включение в состав комиссии представителей научного сообщества и архитекторов в этом смысле отчасти оправдано рационализацией и проработкой отдельных деталей проекта, то привлечение в состав простых жителей с точки зрения чиновников и бизнесменов выглядит попросту нецелесообразным ввиду отсутствия у них финансового и интеллектуального капитала. Урон, который в данном случае получает публичность власти и её легитимность также скорее не может быть использован в качестве аргумента «против» привлечения в состав комиссии представителей бизнеса и чиновников. Как раз в свете обсуждаемого в начале статьи законопроекта о виртуализации процедуры теперь уже и не «публичных слушаний», а «общественного обсуждения» очевидны возможности лёгкого конструирования властями своей публичности и легитимности путём обеспечения массовости обсуждений в интернет-пространстве. Исследователь уделяет внимание стремлению всех городов разграничить содержательные и организационные вопросы публичных слушаний. Первые закреплены за центральными органами власти — городскими комиссиями и органами, уполномоченными на проведение публичных слушаний в области градостроительства; вторые — за органами районного значения. Согласно авторской позиции, такой подход стоит считать оправданным, но нуждающимся в более чёткой регламентации взаимодействия центральных и районных органов власти. Стоит также отметить что помимо отмеченного автором пункта взаимодействия непосредственно между органами власти сейчас важность приобретает и увеличение степени и скорости информированности потенциальных участников общественного обсуждения. В связи с этим при всей неоднозначности законопроекта о внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ от 2017 г. стоит признать и его прогрессивную составляющую в вопросе своевременного и повсеместного обеспечения информацией о деталях обсуждения его потенциальных участников путем активного взаимодействия с сетью интернет.

Примеры рассмотрения института публичных слушаний в анализируемых выше статьях подтверждают его неспособность к полноценному функционированию в качестве органа общественной власти, в полной мере удовлетворяющего волеизъявление граждан и их полноправное участие в вопросах градостроительства. К сожалению подобная неспособность находит отражение и в действительности, в практике конфликтов между властями и гражданским обществом, причиной которых являются неоднозначные решения городских администраций или иных органов власти в вопросах застройки и городских «реноваций». Показательна в этом смысле ситуация, которая в 2016 г. сложилась вокруг усадьбы «Кусково». Там конфликт возник на почве прокладки через парк автотрассы, сопряженный с рядом мер, в частности – с вырубкой леса в парковой зоне. Данный конфликт оброс самыми различными формами противостояния планам властей – создание петиции против вышеназванной вырубки, митинг, в ходе которого случались и задержания митингующих. Также по инициативе Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры (ВООПИиК) в июле 2016 г. состоялись общественные слушания. О серьёзности намерений протестующих писал «КоммерсантЪ» в июле 2016 г. В новостной заметке сообщалось, что ВООПИиК намеревается обратиться к президенту РФ по поводу отмены строительства дороги, в сообщении также говорилось о подключении к делу Совета по правам человека при президенте РФ и его просьбе к Генпрокуратуре РФ проверить проект строительства «на предмет наличия составов преступлений». В заявлении, в частности, отмечается, что работы ведутся в месте, не предусмотренном Генпланом, при подготовке проекта строительства «не проводились государственная экологическая и историко-культурная экспертизы», не было общественных слушаний (видимо имеется в виду такие слушания, которые были бы санкционированы властями, как показано выше – инициативу в организации слушаний в итоге проявило ВООПИиК), а строительство на территории лесопарка нарушает требования Земельного кодекса РФ: парк является участком, «занятым особо охраняемыми территориями и объектами, городскими лесами, скверами, парками, городскими садами».

Усадьба «Кусково» всегда являлась ценным историческим объектом, важным и выразительным примером культурного и архитектурного наследия российской истории. В свете развернувшейся вокруг её будущего дискуссии стоит отметить две стороны того контекста, который заявлен в теме данной статьи. Первая сторона иллюстрирует значимость гражданской инициативы и отражает готовность людей отстаивать ценности родной городской среды. Подобные проявления гражданской позиции вне зависимости от формы волеизъявления народа показывают активность жителей и их способность к коллективному поиску решения вопросов градостроительства, сколь бы неоднозначными данные вопросы не были. Однако другая сторона контекста определяет ряд трудностей диалога между властью и обществом, особенно в вопросах кардинальных изменений той части городской среды, которая является частью повседневности горожан – именно такой частью являются парковые зоны. Безусловно меры по строительству дороги являются значимыми и необходимыми к реализации с точки зрения развития улично-дорожной сети г. Москвы. Но в то же самое время их реализация на практике оборачивается столкновением интересов различных сегментов населения РФ. Принимают ли горожане реальное участие в корректировке, доработке деталей проектов по градостроительству и мер по их реализации? В свете уже рассмотренных нами материалов, особенно свежего законопроекта «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в целях расширения возможностей участия граждан в принятии решений в области градостроительной деятельности)» на этот вопрос стоит дать отрицательный ответ. Стоит ли удивляться тому, что иногда данные проекты, избегавшие критики простых граждан на стадии создания, подвергаются этой критики уже не только и не сколько в форме высказываний на общественных обсуждениях на стадии претворения в жизнь? И на этот вопрос стоит дать отрицательный ответ.

Возможность прямого участия граждан в градостроительных решениях является определяющей для способности горожан влиять на городскую повседневность, в которой они существуют, с которой взаимодействуют. В смысле выстраивания диалога с проводящими изменения в городской среде и предлагающими проекты данных изменений структурами власти и бизнеса важна коллективность и наличие у простых горожан высокого уровня самоорганизации, которая обеспечит координацию общих действий. Публичные слушания являются механизмом высказывания пожеланий и критики в адрес тех или иных проектов градостроительства, но не механизмом общей проработки проектов и их доведения до наиболее удобного и властям и обществу варианта. Подобная слабость и половинчатость механизма влияет на частоту и ход конфликтов между инициаторами проекта и теми, чьё мнение может быть услышано, но вовсе не обязательно – учтено. О диалоге властей и общества в данном вопросе возможно рассуждать сколько угодно, но действующий здесь и сейчас механизм прямого участия граждан в градостроительных решениях с своём действующем виде не позволяет рассчитывать на регулярность принятия взаимовыгодных решений в обустройстве городов.

Очереднюк Олег

 

comments powered by HyperComments
#НОВОСТИ
#PRpower
#ПОЗИЦИЯэкспертов
патриотизм Стратегический патриотизм основан на делах
Владимир Хрыков, ректор Академии стратегического проектирования
07/07/201717:04
Формирование идентичности в Евразии
Юрий Самонкин, председатель коллегии АНО «Центр Исследований, сохранения, поддержки и развития евразийства»
06/07/201716:35
Big Data Big Data — как используют в органах государственной власти
Александра Полякова, профессор РАНХиГС, ФУ при Правительстве РФ
05/07/201713:00
#Госпрес-TV
Перейти на полную версию сайта